Nieuw Pierke - Forum over democratie

Brengt het nieuw decreet RO na 10 jaar rechtsonzekerheid veroorzaakt door de decreetgever nu eindelijk rust voor de eigenaars van zonevreemde woningen? Zeker meer dan vandaag, maar net iets te weinig om elke discriminatie weg te werken.

Een persbericht van minister Van Mechelen, 5 december '08: "In het nieuwe decreet wordt komaf gemaakt met nog een aantal bestaande onzekerheden in de rechtspositie van zonevreemde constructies. Tot nu zijn de gemeenten er toe gehouden om de ‘zonevreemdheid’ via een (afzonderlijk) ruimtelijk uitvoeringsplan (RUP) op te lossen. Via het nieuwe decreet zullen de decretale basisrechten definitief van toepassing zijn in alle gebieden. Dit betekent dat aan elke zonevreemde constructie stabiliteitswerken mogen uitgevoerd worden of dat het gebouw binnen het bestaand volume mag verbouwd worden. In niet-kwetsbare gebieden mag er verbouwd, herbouwd en zelfs uitgebreid worden. Tevens worden de herstelmogelijkheden voor zonevreemde constructies, ingevolge heirkracht, uitgebreid naar ruimtelijk kwetsbare gebieden."

"Eindelijk rechtszekerheid" staat er als titel boven een paragraaf in een artikel van Van Mechelen op zijn website ('Minister Van Mechelen schept juiste kader voor bouwers'). Dat hoorden we al in 2001 toen de zonevreemde woningen zogenaamde 'basisrechten' kregen, in 2002 als hetzelfde beloofd werd aan zonevreemde bedrijven, en nogmaals hetzelfde als in 2004 een verjaring van bouwmisdrijven werd ingevoerd, behalve in ruimtelijk kwetsbare gebieden. Een groot deel van de bepalingen van het nieuwe decreet behandelen juist deze drie punten, omdat er voorheen geen of toch minstens veel te weinig rechtszekerheid bestond. Met deze twintigste wijziging aan het decreet RO in tien jaar tijd ziet het er nu inderdaad eindelijk naar uit dat er meer rechtszekerheid komt. We behandelen hier de belangrijkste wijzigingen die verband houden met zonevreemde woningen. Een overzicht van 'de lijdensweg der zonevreemden' kon u lezen in een vorig artikel.

Definitieve decretale basisrechten
In de memorie van toelichting staat dit als volgt omschreven:
"27. De bepalingen inzake zonevreemde constructies staan vandaag ingeschreven in de overgangsmaatregelen van het DRO (artikelen 145-145quater). Zij hebben slechts betrekking op door gewestplannen of algemene plannen van aanleg aangewezen gebieden. Eén en ander betekent dat gemeenten er bij de invoering van de structuur- en uitvoeringsplannen toe gehouden zijn de problematiek van de zonevreemdheid via een (afzonderlijk) RUP op te lossen ; ook bestaat er de reële mogelijkheid dat de vandaag "overgangsmatig" geldende decretale basisrechten "afgenomen" kunnen worden door middel van een RUP of een BPA. De ontwerpteksten maken de huidige bepalingen inzake zonevreemdheid evenwel "generiek". De decretale basisrechten zullen van toepassing zijn in alle gebieden, geordend door een RUP of een plan van aanleg (gewestplan, algemeen plan van aanleg, BPA). Een RUP kan de decretale basisrechten (enkel) aanvullen en uitbreiden ; een RUP kan echter wel strengere voorwaarden bepalen op het vlak van de maximaal toegelaten volumes bij herbouw."
Daar hoeven we niet veel aan toe te voegen dan: eindelijk.

De ruimtelijk kwetsbare gebieden
Er wordt nu toegegeven dat de term 'ruimtelijk kwetsbaar gebied' op verschillende plaatsen doorheen het DRO gebruikt wordt, telkens met een onderscheiden inhoud. Er wordt nu een éénduidige definitie van het begrip ingevoerd. (Zie de lijst achteraan dit artikel). De overstromingsgebieden uit artikel 18 van het Inrichtingsbesluit worden nu toegevoegd aan die lijst. Echter: alhoewel de definitie zogenaamd 'éénduidig' is, wordt ze bij welbepaalde regelingen uitdrukkelijk nog veranderd... Alhoewel een parkgebied tot de kwetsbare gebieden behoort, is herbouwen op dezelfde, op een gewijzigde plaats of ook nog uitbreiden er wel toegelaten, wat niet het geval is in andere kwetsbare gebieden. Zonevreemde functiewijzigingen zijn en blijven niet vergunbaar in ruimtelijk kwetsbare gebieden, behalve, naast de parkgebieden, ook in de agrarische gebieden met ecologisch belang of ecologische waarde. Een 'éénduidige definitie', maar met nog verschillende varianten bij de toepassing... Waarom schrapt men dan de parkgebieden en de agrarische gebieden met ecologisch belang of ecologische waarde niet gewoon uit de lijst met kwetsbare gebieden?

Wat is vergunbaar?
Aan wat vergunbaar is wijzigt er niets ten gronde. Het principe blijft dat in kwetsbare gebieden (behalve dus in parkgebied) alleen verbouwingen binnen het bestaand volume vergunbaar is. (Artikel 133/3: "In alle bestemmingsgebieden geldt dat de vigerende bestemmingsvoorschriften op zichzelf geen weigeringsgrond vormen bij de beoordeling van een aanvraag voor een stedenbouwkundige vergunning voor het verbouwen van een bestaande zonevreemde woning, op voorwaarde dat het aantal woongelegenheden beperkt blijft tot het bestaande aantal"). Herbouwen (binnen het bestaand volume) en uitbreiden (voor zover het bouwvolume beperkt blijft tot ten hoogste 1.000 m³) blijft voorbehouden aan zonevreemden in de niet kwestsbare gebieden (plus dus in parkgebied). De teksten zijn wel helemaal herschreven en duidelijker, en kan u vinden in het artikel 133 (artikels 133/1 t/m 133/14 op blz. 999 e.v. van het ontwerpdecreet, stuk nr. 2011). Het begrip 850 m³ nuttige ruimte dat nog in sommige bepalingen staat, wordt vervangen door het uniforme begrip van 1000 m³ bouwvolume.

Afwerkingsregel
Het principe van de oude 'opvulregel' duikt in een zekere zin terug op, en heet nu 'afwerkingsregel'. Hij is wel merkelijk restrictiever dan de opvulregel. Die liet jarenlang toe te bouwen in een niet voor wonen bestemde zone in de gewestplannen op een kavel die lag 'binnen een huizengroep aan dezelfde kant van de openbare weg'. De 'afwerkingsregel' beperkt zich tot het vergunbaar maken van een nieuwe woning tegen een wachtgevel. Deze regeling maakt het mogelijk dat woningbouw kan worden vergund "op een niet voor woningbouw bestemd perceel dat grenst aan een perceel waarop zich een bestaande woning met een wachtmuur bevindt, of dat gelegen is tussen twee wachtmuren." De bedoeling is storende en landschappelijk onaantrekkelijke wachtmuren op een adequate manier weg te werken, zonder dat de hoofdbestemming van het gebied in het gedrang komt. Het moet gaan om een nieuwe eengezinswoning van het driegeveltype (aanbouw aan één wachtmuur) of van het gesloten bouwtype (bouw van een woning tussen twee wachtmuren). De nieuwe woning kan dus niet op haar beurt aanleiding geven tot toepassing van deze afwerkingsregel. De regel kan slechts worden toegepast op percelen van ten hoogste 650 m². Het bouwvolume van de nieuwe woning mag ten hoogste 1.000 m³ zijn. De afwerkingsregel geldt weer niet in ruimtelijk kwetsbare gebieden, of wanneer de uitbreiding van de bestaande woning uitdrukkelijk wordt verboden door een specifiek ruimtelijk uitvoeringsplan of bijzonder plan van aanleg betreffende zonevreemde constructies (Onderafdeling 3. Afwerkingsregel, Art. 103). In kwetsbare gebieden zijn 'storende en landschappelijk onaantrekkelijke wachtmuren' blijkbaar geen probleem...

Heirkracht
De belangrijkste wijziging: bij heirkracht (een brand b.v. die het hele huis verwoest, of een groot deel) kan men nu ook een vergunning bekomen voor herbouw in alle kwetsbare gebieden! De bepalingen over heirkracht zijn in de tien jaar bestaan van het decreet RO al enkele keren gewijzigd. Wel constant gebleven sinds april 2000 tot nu is de regeling dat geen vergunning voor herbouwen kon gegeven worden in de kwetsbare gebieden, met uitzondering van de als kwetsbaar beschouwde recreatiegebieden, parkgebieden en agrarische gebieden met ecologische waarde of ecologisch belang. Daar kon het dus wel, maar niet voor zonevreemde woningen gelegen in: groengebieden, natuurgebieden, natuurgebieden met wetenschappelijke waarde, natuurreservaten, natuurontwikkelingsgebieden, bosgebieden, valleigebieden en brongebieden, evenals in de beschermde duingebieden en voor het duingebied belangrijke landbouwgebieden.  In die gebieden moest de Vlaamse overheid tot nu bij een 'plotste ramp' het perceel overnemen, en hierbij de grondwaarde vergoeden en de schadevergoeding die voor het huis uitbetaald wordt door de brandverzekeraar aanvullen tot 100 % van de totale verzekerde waarde van het huis. ('Aanvullen': omdat wettelijk is bepaald dat de brandverzekeraar bij niet herbouwen slechts 80% van de verzekerde waarde vergoedt). Er bestaat echter ook rampspoed die niet valt onder de brandverzekering (bvb. vandalisme). De verwijzing naar de toekenning van het verzekeringsbedrag als referentiepunt kan dus in die gevallen een probleem vormen om een vergunning te bekomen. Het begrip 'plotse ramp' wordt nu uitgebreid, en vervangen door 'een vernieling of beschadiging ten gevolge van een vreemde oorzaak, die de eigenaar niet kan worden toegerekend'. 

Nu is dus overal herbouw mogelijk in alle gebieden, bij heirkracht wel te verstaan. Bij de heirkrachtregeling moet men vandaag een vergunningaanvraag indienen binnen het jaar na het toekennen van het verzekeringsbedrag. Deze termijn wordt opgetrokken tot 3 jaar. Voor gevallen van heirkracht die niet onder de brandverzekering vallen wil de decreetgever nu "in een redelijke termijn voorzien om voldoende middelen te vergaren voor de herstelwerken (bvb. middels een burgerrechtelijke schadevergoeding bij vandalismegevallen) en wordt hier gewerkt met een termijn van 5 jaar om de vergunningsaanvraag in te dienen."
Het bouwvolume van de herstelde woning blijft beperkt tot :
a) het vergunde of vergund geachte bouwvolume, met een maximum van 1.000 m³, indien de woning gelegen is in een ruimtelijk
kwetsbaar gebied, met uitzondering van parkgebieden en agrarische gebieden met ecologisch belang of ecologische waarde;
b) 1.000 m³, indien de woning gelegen is in een ruimtelijk niet kwetsbaar gebied, in een parkgebied of in een agrarisch gebied met ecologisch belang of ecologische waarde.
Het aantal woongelegenheden moet beperkt blijven tot het voor de vernietiging of de beschadiging bestaande aantal.

Volgens de memorie van toelichting (punt 28) is het "vanuit rechtvaardigheidsoogpunt echter moeilijk verdedigbaar dat rampspoed gevolgd wordt door een weigering tot heropbouw van een behoorlijk (hoofdzakelijk) vergunde constructie," om te motiveren waarom de heirkrachtregeling voor zonevreemden nu uitgebreid wordt naar alle gebieden. In de ruimtelijk kwetsbare gebieden, met uitzondering van parkgebieden, is 'gewoon' herbouwen binnen het bestaande volume nog altijd niet vergunbaar, wel dus na een ramp. Dat vinden wij 'vanuit rechtvaardigingsoogpunt' niet verdedigbaar.

Planbaten
De planbaten zouden eindelijk 'operationeel' worden, en in geen enkel geval zouden nog planbaten verschuldigd zijn als een zonevreemde woning zone-eigen wordt gemaakt.
Memorie van toelichting: "175. Aansluitend bij de bestaande regeling bevestigt de ontwerptekst ook dat geen planbatenheffing verschuldigd is wanneer het plan een perceel met daarop een bestaande zonevreemde, hoofdzakelijk vergunde en niet-verkrotte woning 'zone-eigen' maakt (nieuw artikel 88, 4°, DRO). De huidige complexe en in het licht van het gelijkheidsbeginsel en het legaliteitsbeginsel weinig pertinente afwijkingen op de uitzonderingsregel voor het zone-eigen maken van woningen (huidig artikel 88, §2, tweede en vijfde lid, DRO) worden geschrapt, hetgeen de operationalisering van de regeling ten goede komt."

Die 'afwijkingen' op de 'uitzonderingsregel' van de planbaten (uitzonderingsregel = geen planbaten verschuldigd bij het zone-eigen maken) was een ideetje van Stevaert. Er zouden geen planbaten verschuldigd zijn bij het zone-eigen maken van zonevreemde woningen, maar voor woningen met een kadastraal inkomen hoger dan 750 EUR, zouden later toch planbaten verschuldigd zijn in één van volgende gevallen (= de 'afwijking' op de 'uitzondering'...):
a) als het aantal woongelegenheden op het perceel wordt verhoogd
b) als er een gehele of gedeeltelijke wijziging van de hoofdfunctie van de woning naar een andere dan de woonfunctie wordt toegestaan
c) als de volumenormen, vervat in de huidige artikel 145bis en 195bis eerste lid, 1°) DRO met méér dan 25% worden overschreden.
Dat 'ideetje' van Stevaert wordt nu bestempeld als weinig pertinent 'in het licht van het gelijkheidsbeginsel en het legaliteitsbeginsel' en definitief naar de prullenmand verwezen, vanwege ook te complex voor de administratie om zoiets te kunnen opvolgen.

Goed uitgeruste weg
Er hoeft niet altijd meer een 'goed uitgeruste weg' te zijn om als zonevreemde een vergunning te bekomen.
Memorie van toelichting: "422. Het nieuwe artikel 121 §4, 3° DRO houdt in dat de afwezigheid van een voldoende uitgeruste weg geen weigeringsmotief kan zijn wanneer de aanvraag betrekking heeft op het verbouwen, herbouwen of uitbreiden van bestaande constructies, uitgezonderd wanneer anders is bepaald in een uitvoeringsplan of een verordening. In zekere zin is die bepaling een verduidelijking en geen echte afwijking, nu de eis betreffende de ligging aan een voldoende uitgeruste weg traditioneel slechts geldt voor het 'bouwen' van een gebouw. Men zal nog opmerken dat deze verduidelijking inhoudt dat de ligging aan een voldoende uitgeruste weg geen vereiste vormt voor het vergunnen van de verbouw, herbouw, of uitbreiding van zonevreemde constructies conform de regelingen van de nieuwe artikelen 133/1 e.v. DRO."

Zorgwonen
Tot nu mogen zonevreemden hun ouders niet laten inwonen met een zeker comfort en privacy. Het inrichten van een afzonderlijk toilet/badkamer of keuken voor nieuwe bewoners wordt tot nu zelfs al beschouwd als 'het verhogen van het aantal woongelegenheden', en dat laatste is zonevreemden verboden, zowel in kwetsbare als in niet-kwetsbare gebieden. (De medewerking van een architect is welliswaar niet verplicht "om in een gebouw het aantal woongelegenheden te wijzigen die bestemd zijn voor de huisvesting van een gezin of een alleenstaande, ongeacht of het gaat om een eensgezinswoning, een etagewoning, een flatgebouw, een studio of een al dan niet gemeubileerde kamer, voorzover deze wijziging noch de oplossing van een constructieprobleem met zich meebrengt, noch de stabiliteit van het gebouw wijzigt" Besluit 23.05.03).

Men lijkt nu toch eindelijk de idiotie van een dergelijke verbodsmaatregel in te zien.
Memorie, punt 301: "Het moet duidelijk zijn dat het feit dat ouders komen inwonen of dat het gezin kinderen krijgt, het aantal woongelegenheden niet vermeerdert. Er is ook geen sprake van een vermeerdering van woongelegenheden (en dus ook niet van een splitsing van de woning) indien de ouders een aparte brievenbus en/of huisnummer krijgen. Er is wel sprake van een woningsplitsing indien door fysische ingrepen (bvb. bijmaken van inkomdeur of dichtmetselen van inwendige verbindingen) aparte entiteiten binnen de woning worden gemaakt, die volledig zelfstandig door een persoon of gezin benut kunnen worden."
Het blijft dus wel zo dat zonevreemden nooit het aantal woongelegenheden mogen verhogen, maar ouders die komen inwonen niet meer beschouwd wordt als een verhoging. Hiervoor wordt de term 'zorgwonen' ingevoerd. Het gaat daarbij specifiek om het huisvesten van ten hoogste twee hulpbehoevende personen of ouderen door middel van de creatie van een ondergeschikte wooneenheid. Bij zorgwonen is één woongelegenheid steeds ondergeschikt doordat een functie wordt gedeeld met de hoofdwoongelegenheid, vb keuken of badkamer.
Voor de creatie van vormen van zorgwonen binnen het bestaande bouwvolume wordt nu principieel geopteerd voor een meldingsplicht in plaats van een vergunningsplicht. Een vergunningsplicht ontstaat wel indien de zorgsituatie beëindigd wordt en het de bedoeling is de zorgwoning te splitsten in aparte woningen. Voor de zonevreemden wijzigt het verbod tot inwonen met enige privacy nu dus in een situatie dat niet eens een vergunning moet worden aangevraagd, en een melding aan de gemeente volstaat (behalve alweer: in kwetsbare gebieden. Daar kan het nu ook, maar mits vergunning)...

Meldingsplicht
Memorie van toelichting:
304. "Het afleveren van een vergunning gaat meestal gepaard met een zekere discretionaire bevoegdheid c.q. beleidsruimte ; de overheid maakt een bepaalde afweging omtrent de verenigbaarheid van het aangevraagde met de goede ruimtelijke ordening, wat uiteraard een bepaalde beleidsmatige invulling vergt. In een aantal gevallen zal deze discretionaire ruimte echter tot (quasi) nul worden herleid, ofwel omdat het voorschriftencorpus dermate dwingend en nauwkeurig is, ofwel omdat het gaat om gebruikelijke werken aan of in de omgeving van een bestaande constructie."
305. "Het nieuw voorgestelde artikel 94 DRO voorziet nu in de mogelijkheid dat in dergelijke gevallen wordt volstaan met een melding van de voorgenomen handelingen. De Vlaamse Regering dient de meldingsplichtige gevallen duidelijk aan te wijzen in een besluit, zulks na een zorgvuldige toetsing aan bovenvermeld criterium (d.w.z. dat het moet gaan om gevallen waarin de beoordelingsruimte van het vergunningverlenend bestuursorgaan effectief minimaal is). Zij kan ondermeer onderzoeken in welke gevallen en onder welke voorwaarden volgende handelingen onder de meldingsplicht zouden kunnen worden gebracht :
1° 'evidente' handelingen van geringe omvang, die vrijgesteld zijn van de medewerking van een architect (of waarbij die medewerking sowieso niet is vereist120), maar die niet gevat zijn door het 'kleinewerkenbesluit' (dat de handelingen aanwijst waarvoor geen stedenbouwkundige vergunning nodig is)
2° handelingen die beantwoorden aan precieze criteria, uitgetekend in stedenbouwkundige verordeningen of in 'integrale ruimtelijke voorwaarden' in de zin van het nieuwe artikel 117, §2, tweede lid, DRO ;
3° handelingen binnen een verkaveling waarvoor duidelijke, onmiddellijk uitvoerbare (d.w.z. zonder dat nog een ruimtelijke toets vereist is) voorschriften voorhanden zijn.
Het regeringsbesluit zal vooral bestaan uit de omzetting van vergunningsplichtige handelingen naar meldingsplichtige handelingen. Het is echter ook mogelijk om handelingen die vandaag vrijgesteld zijn van de stedenbouwkundige vergunning, meldingsplichtig te maken."

Voor alle duidelijkheid: de meldingspicht zal pas in voege treden nadat de Vlaamse Regering de meldingsplichtige gevallen duidelijk aangewezen heeft in een besluit. De meldingsplicht wordt alweer niet van toepassing in kwetsbare gebieden. Handelingen die in principe meldingsplichtig zijn, moeten in ruimtelijk kwetsbare gebieden toch worden vergund. Dat wordt verantwoordt "door de hoge beschermingsgraad die in ruimtelijk kwetsbare gebieden de regel moet zijn, waardoor een actieve overheidstoets aangewezen is."

Discriminatie blijft
Zonevreemden worden nog steeds gediscrimineerd, ondanks de verbeteringen met het huidig ontwerp van decreet.

1. de discriminatie van alle zonevreemden in alle gebieden
Waarom moeten ze een openbaar onderzoek ondergaan voor ze eender welke vergunning kunnen bekomen, zelfs wanneer ze willen verbouwen binnen het bestaand vergund volume, terwijl zone-eigen gebouwen dit nooit hoeven?

2. discriminatie van alle zonevreemden in ‘stedenbouwkundig kwetsbare gebieden’
Waarom mag men een gebouw dat beschermd is als monument in kwetsbare gebieden herbouwen op dezelfde plaats binnen het bestaande bouwvolume, het volume zelfs uitbreiden, het bovendien ook nog een andere functie geven, terwijl dit voor de niet beschermde zonevreemden in kwetsbaar gebied allemaal uitgesloten wordt? Die mogen straks ook verder alleen het bestaande gebouw met de bestaande functie verbouwen binnen het bestaande volume, met behoud van het bestaand aantal woongelegenheden.
Zie de Memorie, 453. "De bepaling dat een afwijking op de plannen voor wat betreft het uitbreiden van beschermde monumenten slechts mogelijk is indien de uitbreiding ten hoogste 20% van het bestaande bouwvolume inhoudt, wordt geschrapt. De toelaatbaarheid van de uitbreiding van monumenten is eerder een zaak vanuit de sector van de monumentenbescherming, die de afstemming van de voorgenomen uitbreiding op de beschermingsdoeleinden en –voorschriften moet kunnen nagaan."
Wordt ‘de draagkracht’ van een gebied meer of minder aangetast, afhankelijk of het gebouw beschermd is of niet?

3. de discriminatie van zonevreemden bij heirkracht
Waarom moet bij heirkracht het bouwvolume van de nieuwe woning beperkt worden tot 1 000 m3, en mag het niet herbouwd worden, met het volume dat het had? Er verandert toch niets aan 'de draagkracht' van het gebied, gezien de woning (wellicht al vele generaties langer dan de gewestplannen) er al stond? Die regeling zal vermoedelijk meteen gewijzigd worden als een oud kasteeltje in de vlammen opgaat, en er groot protest komt uit de omgeving om dat kasteeltje in zijn oude glorie te herstellen.. Waarom het dan niet meteen zo regelen?
(Zie nieuw artikel 133/12:
3° het bouwvolume van de herstelde woning blijft beperkt tot :
a) het vergunde of vergund geachte bouwvolume, met een maximum van 1.000 m³, indien de woning gelegen is in een ruimtelijk
kwetsbaar gebied, met uitzondering van parkgebieden en agrarische gebieden met ecologisch belang of ecologische waarde,
b) 1.000 m³, indien de woning gelegen is in een ruimtelijk niet kwetsbaar gebied, in een parkgebied of in een agrarisch gebied met ecologisch belang of ecologische waarde.)

De ruimtelijk kwetsbare gebieden

Artikel 2, §1, 16° ruimtelijk kwetsbare gebieden :
a) de volgende gebieden, aangewezen op plannen van aanleg :
1) agrarische gebieden met ecologisch belang,
2) agrarische gebieden met ecologische waarde,
3) bosgebieden,
4) brongebieden,
5) groengebieden,
6) natuurgebieden,
7) natuurgebieden met wetenschappelijke waarde,
8) natuurontwikkelingsgebieden,
9) natuurreservaten,
10) overstromingsgebieden,
11) parkgebieden,
12) valleigebieden,
b) gebieden, aangewezen op ruimtelijke uitvoeringsplannen, en sorterend onder één van volgende categorieën of subcategorieën van gebiedsaanduiding :
1) bos,
2) parkgebied,
3) reservaat en natuur,
c) het Vlaams Ecologisch Netwerk, bestaande uit de gebiedscategorieën Grote Eenheden Natuur en Grote Eenheden Natuur in Ontwikkeling, vermeld in het decreet van 21 oktober 1997 betreffende het natuurbehoud en het natuurlijk milieu,
d) de beschermde duingebieden en de voor het duingebied belangrijke landbouwgebieden, aangeduid krachtens artikel 52, §1, van de wet van 12 juli 1973 op het natuurbehoud.