Nieuw Pierke - Forum over democratie

In een arrest van 27 november 2007 bestempelt het Europese Hof voor de Rechten van de Mens het herstel in de oorspronkelijke staat in de stedenbouwwetgeving als een straf, en niet als een maatregel van burgerlijke aard. Een vonnis waarvan de verstrekkende gevolgen moeilijk allemaal te overzien zijn.

Het arrest leidde er bovendien toe dat België werd veroordeeld voor het niet respecteren van de redelijke termijn bij de rechtsgang. België werd veroordeeld tot een boete van 5 000 euro als morele schadevergoeding en 2 500 euro voor de kosten aan de klager, mevrouw Hamer uit Amsterdam.

Een weekeindverblijf

De zaak gaat om een weekeindverblijf in Zutendaal dat mevrouw Hamer erfde van haar vader. Over het tijdstip van de bouw is er onenigheid: 1962 volgens de eigenares, 1973 volgens de administratie. Het weekeindverblijf werd zonder vergunning opgetrokken in bosgebied. Pas in februari 1994 stelt een politieagent een PV op voor een bouwovertreding. Op 16 juni 1998 wordt een nieuw PV opgesteld dat de situatie bevestigt. Op 26 mei 2000 oordeelt de correctionele rechtbank van Tongeren dat zeventwintig jaar na de feiten de overteding niet meer kan bestraft worden, en verklaart zich onbevoegd om nog over de vraag van herstel in de oorspronkelijke staat te vonnissen. Op 6 februari 2002 veroordeelt het Hof van Beroep in Antwerpen haar wel voor het instandhouden van een illegale constructie. De eigenares werpt op dat de strafrechtelijke vervolging werd ingezet nadat de redelijke termijn overschreden is, die voorzien is in art. 6 van het Europees Verdrag van de Rechten van de Mens. Het Hof van Beroep gaat hier voor een stuk in mee, en legt geen strafrechtelijke sanctie op (boete, gevangenis), en beperkt zich tot een verklaring van schuld. Ze wordt wel veroordeeld tot herstel in de oorsponkelijke staat, afbraak dus, met een dwangsom. Cassatie verwerpt op 7 januari 2003 het beroep tegen het Antwerpse vonnis. Het stelt dat het herstel in de oorspronkelijke staat geen straf is, maar een burgerlijke maatregel, die dus niet onder de bescherming van art. 6 van het EVRM valt, dat bepaalt dat elkeen recht heeft op een eerlijk proces binnen een redelijke termijn dat oordeelt over de gegrondheid van elke strafrechtelijke aanklacht. ("Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement.. dans un délai raisonnable, par un tribunal.. qui décidera .. du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle.") Het weekeindhuis werd gedwongen afgebroken in juli 2004.

Straatsburg

Ze stapt naar het Europees Hof van de Rechten van de Mens in Straatsburg, verbonden aan de Raad van Europa, met het argument dat de redelijke termijn overschreden is. Daar herhaalt de Belgische overheid de bekende stelling dat het herstel in de oorspronkelijke staat geen strafmaatregel is, en dus niet valt onder de bescherming van een redelijke termijn in strafzaken. Het Europees Hof meent dat, zelfs als de herstelmaatregel van burgerlijke aard zou zijn, hij niettenmin moet voldoen aan de voorwaarde van een vonnis binnen een redelijke termijn. Dan gaat het Hof echter een hele stap verder. Het noteert dat de kwalificatie van de herstelmaatregel in België zowel op het vlak van doctrine als van jurisprudentie het voorwerp uitmaakt van controverses. Het verwijst naar arresten van het Hof van Cassatie van 16 januari 2003 waarin geoordeeld wordt dat het geen strafmaatregel betreft, maar een burgerrechtelijke maatregel, terwijl het Grondwettelijk Hof op 26 november 2003 oordeelt dat, alhoewel het een burgerrechterlijke maatregel is, hij toch verbonden is met de openbare orde en onlosmakelijk verbonden is met de strafsanctie. 

Herstelmaatregel is een straf

Het Europees Hof bevestigt de autonomie van het begrip "strafrechtelijke aanklacht" van art. 6 EVRM. In haar jurisprudentie heeft ze ontwikkeld dat men rekening moet houden met drie criteria om te beoordelen of iemand beticht wordt een strafbare daad te hebben verricht: vooreerst de klassificatie van de overtreding in het Nationaal recht, vervolgens de aard van de overtreding, en tenslotte de aard en de ernst van de sanctie die de betrokken riskeert. Op basis hiervan komt het Hof tot het besluit dat een maatregel om tot afbraak over te gaan wel degelijk als een ‘straf’ moet beschouwd worden in het licht van het EVRM. 

Daarna komt ze tot het besluit dat de eigenares sinds het PV van februari 1994 dus strafrechtelijk vervolgd werd voor het instandhouden van een illegale constructie. De procedure heeft zo tussen 8 en 9 jaar aangesleept, waarvan meer dan 5 jaar voor de periode van het onderzoek, dat volgens het Hof nochtans geen bijzonder complexe aangelegenheid was. Het Hof besluit dat er wel degelijk een schending is van art. 6 van de Conventie en de redelijke termijn overschreden is, en kent haar hogervermelde schadevergoeding toe ten laste van de Belgische staat.

Het einde van een lange weg

In de Stedenbouwwet van 29 maart 1962 werd opgenomen dat de rechtbank ambtshalve het herstel in de vorige toestand moest bevelen indien daartoe grond zou bestaan, waarmee werd bedoeld dat het herstel moest worden bevolen zodra dit nodig was om de gevolgen van het misdrijf te doen verdwijnen. Een zo ongenuanceerde regelgeving roep veel weerstand op, en daarom werd bij Wet van 22 december 1970, een diversiteit van herstelmaatregelen ingevoerd, waarbij, naast het herstel in de vorige toestand, eveneens de uitvoering van aanpassingswerkzaamheden en de betaling van een som ten belope van de meerwaarde die het goed door de illegale werkzaamheden had verkregen, werden ingevoerd. De verplichting werd geschrapt voor de rechter om ambtshalve het herstel te bevelen. Voortaan moest de herstelmaatregel gevorderd worden door de zgn. 'gemachtigde ambtenaar' of het college van burgemeester en schepenen. Uiteindelijk werd de Stedenbouwwet van 26 maart 1962, bij Decreet van 22 oktober 1996 gecoordineerd, vervangen door het Decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening. Dit decreet schreef eveneens een herstelvordering voor, opgenomen onder artikel 149 DRO.

Zolang de ongewijzigde Stedenbouwwet van 29 maart 1962 stelde dat de rechter ambtshalve en zonder enige vordering hiertoe het herstel in de vorige toestand diende te bevelen wanneer het bouwmisdrijf werd vastgesteld, werd de herstelmaatregel beschouwd als zijnde van strafrechtelijke aard, want een bijzaak van de straf die de rechter diende op te leggen.

Pas nadat de Wijzigingswet van 22 december 1970 meerdere herstelmaatregelen invoerde, en deze bovendien door de stedenbouwkundige ambtenaar of door het college dienden te worden gevorderd, ontstond de discussie of zij hierdoor geen civielrechtelijk karakter verkreeg, nu zij beoogde de berokkende schade te herstellen.

Toen het Hof van Cassatie zich over de zaak kon buigen werd in Verenigde Kamers geoordeeld dat de herstelmaatregel wel behoort tot de strafvordering, maar niettemin een maatregel van burgerlijke aard is. De herstelmaatregel wordt derhalve gekwalificeerd als zijnde geen straf, doch wel een maatregel van burgerlijke aard die behoort tot de strafvordering. (Cass. 26 april 1989, met advies van Liekendael die deze ‘slimme’ sui generis bepaling bedacht.) Hierdoor kan bijvoorbeeld nog het herstel worden gevorderd, alhoewel de strafvordering al is verjaard, kan een dwangsom worden opgelegd ter naleving van de bevolen herstelmaatregel en kan de herstelmaatregel in een afzonderlijke beslissing worden opgelegd, los van de strafvordering.

Het Hof in Straatsburg heeft daar nu dus een einde aan gemaakt: de herstelvordering is een straf. Punt.

Gevolgen van het arrest?

Het is moeilijk in een korte tijd te overzien wat de gevolgen van de uitspraak van Straatsburg zijn. Als de procesduur te lang loopt, moest de rechter zich tot nu beperken tot een "schuldigverklaring" wat de straf betreft. Dit betekende dat de betrokkene geen boete of gevangenisstraf meer kon krijgen maar de burgerlijke vordering wél nog kon ingewilligd worden, aangezien de herstelvordering als een burgerlijke vordering werd beschouwd. Ingevolge het Europees arrest van 27 november 2007 kan dit niet meer en dient de rechter ook de herstelvordering af te wijzen bij een te lange procesduur. De stedenbouwkundige inspecteur zal dus niet meer jarenlang kunnen wachten om een herstelvordering in te dienen, een rechter geen vele jaren meer nemen vooraleer uitspraak te doen. Gezien de herstelvordering door de hoogste rechtscolleges als civielrechtelijk van aard werd beschouwd, kon het herstel nog gevorderd worden, hoewel de strafvordering al was verjaard, op voorwaarde dat de vordering tot herstel was ingesteld voordat de verjaring of het verval van de strafvordering plaatsvond. Gezien het Hof in Straatsburg ook de herstelvordering als een ‘straf’ kwalificeert, zal dit vermoedelijk niet meer kunnen. Verjaart de herstelvordering nu samen met de andere straffen? En hoe geldig kan nog art. 151 DRO zijn, dat bepaalt dat de herstelmaatregel ook voor een burgerlijke rechter kan gevorderd worden? Kan een burgerlijke rechter gevat worden met een strafbaar feit? Wat wordt het statuut van de dwangsommen die opgelegd en geïnd worden om ervoor te zorgen dat de overtreder tot herstel in de oorspronkelijke staat overgaat, als het herstel in de oorspronkelijke staat geen burgerrechtelijke, maar een strafbaar feit is? Veel vragen waar eminente juristen zich zullen moeten over buigen.

En de commissie Ruimtelijke Ordening?

Over de herstelmaatregel als ‘burgerlijke vordering, maar verbonden met de straf…’ zijn er dikke rechtsboeken gepubliceerd die probeerden die kronkel uit te leggen. Nu het Hof in Straatsburg het puin opgeruimd heeft hierover, is de commissie RO aan zet om orde op zaken te stellen en de decreetgeving aan te passen. Een commissie met 7 juristen zou daar toch moeten in slagen? Of blijven ze knoeien zoals met zoveel decreten die ze eerder goedkeurden?

In bijlage: uittreksels uit het arrest EVRM nr 21861-03

Zie ook het vervolg op dit artikel: deel 2 hier..   deel 3 hier..
Ook nog het artikel: "Kwetsbare gebieden na het arrest Hamer" hier...

De volledige tekst op de website van het Hof